رابطه سياسي مجلس و قوه مجريه (نظارت و ارزيابي)
كليات
مطابق اصل پنجاه و هفتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران, سه قوه مقننه و مجريه و قضائيه مستقل از يكديگرند. هدايت آنها و نظارت بر كارهايشان با ولايت امر و امامتامت است و رئيس جمهور نيز ارتباط ميان آنها را برقرار مي كند. استقلال قوه قضائيه از دو قوه ديگر بيشتر است؛ دو قوه اخير با هم ارتباط نزديكتري دارند. قانون اساسي در فصول مربوط به قوه مقننه و قوه مجريه درباره ساخت اين دو قوه و نيز وظارف آنها سخن مي گويد.
مجلس شوراي اسلامي دو وظيفه عمده دارد: اول قانونگذاري, دوم نظارت بر كار دولت و ارزيابي امور.
1. قانونگذاري
مطابق اصل هفتاد و يكم قانون اساسي, مجلس در عموم مسائل درحدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند. از لحاظ آثار, اين وظيفه به دو بخش تقسيم مي شود: بخشي از آن جنبه عمومي و كلي دارد و از نظر سياسي و اداره مستقيما با دولت ارتباط نمي يابد و موقعيت سياسي آن را در مورد سئوال قرار نمي دهد. در واقع, هنگامي كه هيات دولت سياسي آن را مورد سئوال قرار نمي دهد . در واقع, عنگامي كه هيات دولت يا جمعي از نمايندگان مجلس , به منظور انتظام و حس جريان امور و كارآئي بيشتر, وضع قانوني را به مصلحت كشور مي بينند, آن را به صورت لايحه يا طرح به مجلس پيشنهاد مي كنند. به باور پيشنهاد دهندگان, تصويب قانون مورد نظر, گروه از كارهاي فروبسته كشور مي گشايد؛ امّا در شرائط عادي, عدم تصويبش بحثي پردامنه برنمي انگيزد و چنانچه بطور فرعي و جنبي با مسائل اجتماعي و سياسي ديگر در نياميزد و از آنها رنگ تعلق نپذيرد, نگراني پديد نمي آورد. در اين حال تصويب قانون, اجازه انجام كاري است كه بايد به دولت داده مي شد؛ امّاچون مجلس چنين اجازه اي را به مصلحت قوم نمي بيند, مساله پايان مي پذيرد.
بخشي ديگر از مسائل كه موضوع قانونگذاري واقع مي شود, از لحاظ ماهيت ارتباط مجلس و دولت از اهميت بيشتري برخوردار است و بنابراين وجهه سياسي اش افزون تر است. قانون بودجه, عهدنامه ها, موافقت نامه ها, و... از اين قبيل اند.
2. نظارت و ارزيابي
مجلس بايد از جريان امور كشور به اندازه كافي آگاه باشد تا بتواند:
_ در عموم مسائل قانون وضع كند.
_ به شكايات مردم از طرز كار قواي سه گانه رسيدگي نمايد.
_ حق خود را در خصوص تحقيق و تفحص راجع به كليه امور كشور اعمال كند.
_ درباره همه مسائل داخلي و خارجي كشور به اظهار نظر بپردازد.
_ بهنگام تشكيل دولت, به آن راي اعتماد بدهد.
_و...
آگاهي مجلس از زيروبم كارها, مقدمه لازم براي لرزيابي امور و قضاوت درباره اقدامات دولت است. همين ارزيابي است كه مجلس را درباره ادامه اعتماد و يا اظهار عدم اعتماد به دولت مصمم مي سازد و نيز خط مشي مجلس را در خصوص تصويب قوانيني معين مي كند كه بطور مستقيم با اداره امور و در نتيجه موقعيت دولت مربوط مي شود.
وظيفه نظارت و ارزيابي كه موضوع بحث ماست, تعيين كننده و گزارشگر رابطه سياسي مجلس و قوه مجريه است و يكي از دو وظيفه عمده مجلس مي باشد. نه تنها اهميت اين وظيفه فروتر از وظيفه قانونگذاري نيست, بلكه از جهات سياسي و اجتماعي حساسيت و اهميتي افزون تر دارد, زيرا:
1. علاوه بر آنكه قانونگذاري,نياز به آگاهي و ارزيابي اوضاع و احوال جاري دارد, همان سان كه گفته شد, بخشي از آن در قلمرو اين ارتباط جاي مي گيرد.
2. نمايندگي مردم در اين زمينه, بيشتر جلوه گيري مي نمايد و به لحاظ جامعه شناسي وظيفه مذكور پايه و اساس خود را بي واسطه در نمايندگي مي يابد .
3. آثار اجتماعي و سياسي اين وظيفه نظر گير است و نتايج آن سريع تر رخ مي نمايد.
4. روشهاي اجرائي اين وظيفه تنوع و پيچيدگي بيشتري دارد.
وظيفه نظارت و ارزيابي, ميان دو امر مقدم و موخر قرار مي گيرد:
مجلس به منظور ارزيابي, بايد بر مسائل مورد نظر احاطه يابد و از جريان امور وجوه مختلف زندگي مردم مطلع گردد. كم و كيف اطلاعات لازم يهني گستردگي, ژرفا, پيوستگي و ناپيوستگي آنها و نيز طرق گوناگون وصول به اين اطلاعات, از جمله عوامل تعيين كننده ميزان صحت و عمق ارزيابي و تقويم امور و مسائل اند.
دامنه و ژرفاي ارزيابي, خود مقدمه اي است براي تصميم مجلس در خصوص رابطه اش با دولت. اين رابطه ممكن است همان سان كه هست باقي بماند و يا مورد تجديد نظر قرار گيرد . اين تصميم بطور موخر, حاكي از اهميت و ارزش آن مقدمات است و نشان مي دهد كه اطلاعات به دست آمده و ارزيابيها موثرند و يا جنبه صوري, اسمي و مصنوعي دارند.
بخش اوّل:
گردآوري اطلاعات
مقدمه
اداره بقاعده كشور, مستلزم همكاري ميان مجلس و دولت است.
براي استقرار اين همكاري بايسته است كه طرفين آگاهيهاي خود را با يكديگر مبادله كنند . علاوه بر اطلاعاتي كه قوه مجريه در اختيار مجلس مي گذارد, قوه مقننه مي تواند درباره مسائل گوناگون كشور از دولت كسب اطلاع نمايد. مردم مي توانند اطلاعات خود را در اختيار مجلس بگذارند.
در عصر ما, كارهاي اداري و مالي و فني سخت پيچيده اند و اگر نمايندگان مجلس بواقع آشناي به امور و فعال نباشند و نتوانند اطلاعات كافي از چگونگي كارها به دست آورند, ناگزير تنها دولت است كه با استفاده از مجموعه اطلاعات خود, قادر است مجلس را از زيروبم و نشيب و فراز امور بياگاهاند؛ مضافاً اينكه اطلاعات مربوطبه مسائل مالي و اداري و فني مستلزم بررسيهاي متعدد و احاطه بر گزارشهاي گوناگون و طولاني و وقت گير است. نمايندگان, در صورتيكه وسائل كافي در اختيار نداشته باشند, فقط مي توانند بر امور اجتماعي و سياسي و فرهنگي احاطه يابند و بر مسائل فني و اداري و مالي نسبتاً ساده منطقه خود را مسلط گردند. نتيجه أنكه اگر مجلس بخواهد بطور مستقل بر امور داخلي كشور و روابط بين المللي أن تسلط يابد, بايد به وسائل و ابزار پيشرفته بررسي و تحقيق مجهز گردد و با بهره جوئي از اطلاعاتي كه رأساً گردآوري مي كند, به نتيجه گيري بپردازد, و به نظر ما اين ضرورت دارد. در هر حال صرف نظر از اطلاعاتي كه هر يك از نمايندگان مجلس به عنوان شهروند, شخصاً يا از طريق تماس با موكلان خود به دست مي آوند, آگاهيهاي نمايندگان و بطور كلي مجلس با استفاده از محتواي شكايات مردم , تحقيقات نظام يافته نمايندگان, دستگاه تحقيقاتي مجلس و اطلاعاتي كه دولت در اختيار مجلس مي گذارد, گردآوري مي شود.
مبحث اول:
شكايات
قانون اساسي به منظور رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات مردم, نسبت به مامورين يا واحدها يا آئين نامه هاي دولتي و احقاق حقوق آنها تاسيس ديواني به نام ديوان عدالت اداري را زير نظر شوراي عالي قضائي پيش بيني كرده است. بدين ترتيب اصل يكصد و هفتاد و سوم, از لحاظ قضائي راه شكايت مردم از ماموران قوه مجريه را هموار ساحته است. با اينهمه اصل نودم قانون اساسي, مجلس را هم مرجعي براي رسيدگي به شكايات مردم از طرز كار قواي سه گانه شناخته و آن را موظف ساخته است كه پس از رسيدگي جواب كافي بدهد. در اين مقام, نخست بايد مبنا و اساس و دامنه اين امر را بررسي كرد و سپس به چگونگي اجراي اصل نودم و نتايج حاصل از آن پرداخت.
الف. مبنا و اساس رسيدگي به شكايات و حد و مرز آن
در رسيدگي به شكايات توسط مجلس بايد به جستجوي وظيفه اي جز آن پرداخت كه بر عهده حاكم صالح, و در مورد رسيدگي به شكايات مردم از ماموران_ كه موضوع بحث ماست_ بر عهده ديوان عدالت اداري مي باشد. در مجلس خبرگان نيز همين مطلب عنوان شده است كه: با وجود اصل مربوط به ديوان عدالت اداري براي رسيدگي به شكايات, چه نيازي به اصل نودم است؟ زيرا مرجع رسيدگي, اصولاً دادگاه صالح است و تمامي اين شكايتها بايد در برابر چنين دادگاهي عنوان گردد.
پاسخ مناسب به اين پرسش با توجه به دو نكته به دست مي آيد كه يكي مربوط به ساخت مجلس و ديگري ناظر به وجهه وظيفي آن است.
1. از لحاظ ساخت, مجلس عنوان نمايندگي از مردم را دارد و وكيل از جانب ملت و عصاره فضائل ملت است و ملت است كه متبلور شده است و تحقق پيدا كرده در يك جاي محدود. اين طرز تلقي امتياز يا اختيار بيان اراده عمومي را در حدود قانون اساسي به مجلس مي دهد و در واقع اين اعتبار, شرط وجود چنين امتياز و اختياري است. اين عنوان به مجلس اجازه مي دهد به نمايندگي از طرف مردم سخن بگويد و شكايات آنها را دريافت كند و پس از رسيدگي به جاي ايشان دنبال كار را بگيرد.
2. از لحاظ وظيفي, نظارت و ارزيابي, يكي از دو وظيفه عمده مجلس است و اين وظيفه است كه مجلس را در پي جوئي از شكايات محق و مكلف مي سازد.
در مجلس خبرگان اين دو نكته, يعني ساخت و وظيفه مجلس صريحاً مطرح گرديده و با توجه به آنها, به پرسش بالا پاسخ داده شده است.
1. مذاكرات خبرگان: ج2, ص730 و 731.
2و3. تعبيرات امام مدظله, خطاب به نمايندگان در روز يكشنبه4 خردادماه 59.
4. تعبير امام مدظله, خطاب به نمايندگان در روز دوشنبه4 بهمن ماه61.
اولاً _ مراجعه مردم به نمايندگانش يك امر طبيعي خواهد بود و براي همين امر طبيعي كه خودبخود پيش مي آيد طرح نودم در نظر گرفته شده است. زيرا در واقع براي احقاق حقوق از دو راه مي توان وارد شد: يك وقت است كه از كسي شكايتي هست و به دادگاه مراجعه مي شود تا آنها رسيدگي كنند و يك وقت از طريق باخبر كردن مردم و نمايندگان مجلس و منعكس شدن در مجلس جوي به وجود مي آيدكه فرد را به حقش مي رساند. يعني در واقع يك نوع ضمانت اجراي معنوي براي رسيدن به حقوق فراهم مي آيد و اين راه مانع از طرح شكايت در مراجع صلاحيتدار ديگر نيست. در حقيقت مضمون همان مطلب است كه: لايحب الله الجهربالسوء من القول الا من ظلم و كان الله سميعاً عليماً(سوره نساء آيه 148) ظلمي شده است كه هم مي توان به محكمه صالحه شكايت كرد و هم مي توان از طريق نمايندگان مجلس به حق خود رسيد. اين دو راه به هيچ وجه با هم منافات ندارد. در اسلام هم اگر به من ظلمي شود, مي توانم در مسجد برخيزم و داد بزنم....
البته با توجه به روشي كه كميسيون مامور اين امر در مجلس در پيش گرفته است, شاكيان نخست بايد از طرق قانوني حق خود را بخواهند و چنانچه همه راههاي مربوط را پيمودند و نتيجه نگرفتند, از طرز كار قوا به مجلس شكايت برند. بدين سان تمامي استدلال بالا به قوت خود باقي است, به شرط آنكه مراجعه به بقيه مقامات را مقدم بر مراجعه به مجلس بدانيم.
ثانياً_ بر اثر اين شكايات نمايندگان از اوضاع و احوال حوزه انتخابيه خود با خبر مي شوند و اين شكايتها معمولا مي تواند مقدمه سئوال نمايندگان از دولت قرار گيرد و در واقع از طريق خبر كردن نمايندگان و منعكس شدن مطلب در مجلس, جو مساعد در مورد يك امر يا امور معين پيش مي آيد و كار را به سامان مي رساند؛ مضافاً اينكه شكايت از نحوه كار قواي كشور است كه ممكن است در اين نحوه كار انحرافي نهفته باشد.... و ملت احتمال انحراف بدهد و شكايت كند. در اين حالت به اصطلاح شكايت را عموم مردم از عموم مي كند.
3. از لحاظ دامنه كار, بايد دانست كه مطابق قانون اساسي, اشخاص مي توانند از قواي سه گانه نزد مجلس شكايت كنند. حق نظارت با اين وسعت به هيچ يك از دستگاهها داده نشده است. در واقع مردم, هم مي توانند از نحوه كار مجلس به خود مجلس شكايت كنند و مجلس با رسيدگي به آن شكايتها, از خود انتقاد كند, و هم مي توانند از طرز كار قواي مجريه و قضائيه به مجلس شكايت نمايمد. و مقصود از قوه مجريه و قوه قضائيه كليه سازمانهائي است كه به نحوي از انحاء زير نظارت اين قوه هستند. قانون اجازه مكاتبه و تحقيق مستقيم به كميسيون اصل 90 مصوب 1/11/59 و ماده 44 آئين نامه داخلي مجلس در اين مورد صراحت دارد كه كميسيون اصل 90 مي تواند با قواي سه گانه جمهوري اسلامي و تمام وزارتخانه ها و ادارات و سازمانهاي وابسته به آنها و بنيادها و نهادهاي انقلابي و موسساتي كه به نحوي از انحاء به يكي از قواي فوق الذكر مربوط مي باشند, مكاتبه يا به آنها مراجعه نمايند. در مورد قوه مجريه يادآوري اين نكته بجاست كه در متن مربوط به اصل 90 ابتدا اصطلاح دولت به جاي قوه مجريه آمده بود. در مجلس خبرگان, بهنگام تصويب اصل مذكور, اين سئوال مطرح گرديد كه آيا اصطلاح دولت شامل رئيس جمهور هم مي شود يا نه؟ و براي رفع اشكال, اصطلاح قوه مجريه جايگزين شد؛ زيرا مطابق اصل ديگر قانون اساسي رئيس جمهور, رئيس قوه مجريه است.
باري, رسيدگي به شكايت مردم از طرز كار يكي از قوا, موجب آگاهي مجلس از چگونگي كار آنها مي شود؛ بدين معني كه وظيفه رسيدگي مذكور در اين اصل, همعنان با تكليف پاسخگوئي به شاكي و مطلع ساختن عامه است. در نتيجه رسيدگي بايد به معني واقعي صورت گيرد و بدين گونه است كه نحوه رسيدگي و چگونگي اجراي اصل نودم قانون اساسي اهميت دارد.
ب _ چگونگي اجراي اصل نودم
اجراي اصل نودم قانون اساسي, از طرف مجلس شوراي اسلامي, به عهده يكي از كميسيونهاي دائمي مجلس به نام كميسيون اصل نودم نهاده شده است. مطابق ماده 44 آئين نامه داخلي مجلس, كميسيون براي تحقق بخشيدن به اهداف مذكور در اصل 90 تشكيل مي گردد و به ترتيب زير عمل مي كند:
1. كميسيون اصل 90 اجازه دارد كه با مراكز و موسسات مكاتبه و يا به آنها مراجعه نمايد و براي رسيدگي به شكاياتي كه از طرف مسئولان مربوط بدون جواب مانده و يا جواب قانع كننده بدانها داده نشده است, و نيز به منظور رفع مشكلات, توضيح بخواهد. مراكز مذكور موظفند در اسرع وقت جواب كافي بدهند.
2. شكايات از دو طريق به كميسيون اصل 90 مي رسد: يك دسته كه قسمت اعظم شكايات را تشكيل مي دهد, از طرف مردم و يا نمايندگان مستقيمابه كميسيون اصل 90 مي رسد, و دسته ديگر را مردم براي رياست مجلس مي فرستند.
3. براي آنكه كميسيون به شكايات رسيدگي كند, اين شكايتها بايد واجد دو شرط باشند:
شكايات بايد داراي امضاء و نشاني كامل و مدارك لازم دال بر صحت محتواي نامه باشد. شكاياتي كه داراي امضاء و نشاني نباشد, بايگاني مي شود و كميسيون از فرستندگان شكايات ناقص مي خواهد كه شكايات خود را از نظر مدارك كامل كنند.
شاكي بايد كليه مراحل قانوني را طي كرده باشد؛ يعني به مسئولان اجرائي مراجعه كرده و جواب نگرفته و يا جواب قانع كننده دريافت ننموده باشد. كميسيون به شاكيان كه مراحل قانوني را طي نكرده باشند, نقص كارشان را توضيح مي دهد و آنها را راهنمائي مي كند تا به مسئولان مربوط رجوع نمايند.
4. كميسيون اصل 90 مجلس, با تقسيم كارها و سازماني كردن شكايات, بخشي از شكايتها را با كميسيونهاي مربوط در مجلس نيز در ميان مي گذارد, تا آن قسمت از شكايات كه مربوط به نارسائيهاي قانوني و مقررات پيچيده و دست و پاگير است, از قسمت ديگر تفكيك گردد و براي آنها راه حل مناسب قانوني انديشيده شود.
5. شكاياتي كه همه مراحل قانوني را گذرانده و بي نتيجه مانده باشند پس از وصول به كميسيون مورد رسيدگي قرار مي گيرند. با دستگاههاي مربوط مكاتبه مي شود و يا به آنها مراجعه مي گردد و در خصوص آنها و رفع مشكلات توضيح خواسته مي شود و پس از دريافت پاسخ كافي براي شكايات, اين پاسخ به شاكي عرضه مي گردد و مسائل مربوط به عامه نيز از طريق گزارش عملكرد اصل 90 به مجلس و روزنامه ها و راديو و تلويزيون داده مي شود.
در طي مدتي كه كميسيون اصل 90 شوراي اسلامي فعاليت داشته است, با نتيجه گيري از محتواي شكايات,
اولاً_ براساس طرحي كه به مجلس تقديم كرد, در تاريخ 1/11/59 اجازه مكاتبه و مراجعه مستقيم به سازمانهاي مختلف را از مجلس شوراي اسلامي گرفت.
ثانياً_ در مورد تهيه و تدوين برخي برخي از قوانين تذكراتي داده است كه مورد توجه قرار گرفته و به نتيجه رسيده است.
ثالثاً_ در ضمن تشكيل جلسات با مسئولان امر و نيز اعزام هياتهاي مختلف, يك بخش از مسائلي را كه مبناي شكايات است, مورد بررسي قرار داده است.
براساس گزارش عملكرد سال 1360 كميسيون اصل 90 كه در تاريخ 15/12/61(جلسه 305) به مجلس عرضه شد, از تعداد نزديك به 71000 شكايت كه در سال 1360 به كميسيون اصل 90 رسيده است تنها 1138 شكايت مطابق ضوابط كميسيون, قابل بررسي بوده است. بقيه شكايات يا مراحل اجرائي لازم را قبلاً طي نكرده و يا تكراري (در حدود 20000) بوده اند. بررسي اين شكايات از لحاظ جامعه شناسي حقوقي هم مفيد است؛ همچنين راهنماي با ارزشي است براي اداره امور و نيز انجام وظايفي كه بر عهده مجلس است. مجلس از طريق كليه اين شكايتها در جريان كارها قرار مي گيرد و از طرز كار قواي سه گانه , از جمله قوه مجريه مطلع مي شود, و براساس اين اطلاعات, نظارت و بررسي و ارزيابي كار آنها را سامان مي بخشد و با توجه به سئوالاتي كه از دستگاهها مي كند و يا مراجعاتي كه مي نمايد و توضيحاتي كه دريافت مي كند, شيوه رفتار خود را در قبال قوه مجريه معين مي سازد.
مبحث دوم:
كسب اطلاع توسط نمايندگان و مجلس
مجلس مي تواند در امر كسب اطلاعات پيشقدم شود و مطالب لازم را به منظور نظارت و ارزيابي كار دولت فراهم آورد. وسائل كسب اطلاعات مذكور به دو گروه تقسيم مي شود: يك گروه از اين وسائل در اختيار فرد فرد نمايندگان, و گروه ديگر از اين وسائل در اختيار مجلس است. تفسير شوراي نگهبان در خصوص مواد قانون اساسي مربوط به اين بحث بدين گونه است كه حدود فعاليت نمايندگان در مورد كسب اطلاع محدود به موارد خاص است. در نتيجه شوراي نگهبان سئوال نماينده را از نخست وزير و يا تحقيق و تفحص فرد فرد نمايندگان را مستقيماً يا با واسطه خاص و بدون نظر مجلس, مغاير قانون اساسي مي شناسد و اين دو مورد را حق مجلس مي داند.
الف. وسائلي كه در اختيار فرد فرد نمايندگان است
وسائلي كه براي كسب اطلاع در اختيار هر يك از نمايندگان قرار دارند و با استفاده از آنها يك نماينده يا چند تن از آنها با هم مي توانند مستقلاً و بدون كسب موافقت مجلس, اطلاعات مورد نظر را به دست آورند, عبارتند از تذكر و سئوال.
1. تذكر
تذكر, با توجه به ساختي كه دارد, و شيوه اي كه براي نتيجه گيري از آن بكار مي رود, مي تواند به صورت يكي از وسائل كسب اطلاع نماينده درآيد و در واقع به جاي سئوال كتبي بنشيند.
طبق ماده 144 آئين نامه داخلي مجلس در صورتيكه نماينده اي صلاح انديشيهائي داشته باشد و يا در يكي از سازمانهاي دولتي يا وابسته به دولت و يا موسساتي كه باسرمايه يا كمك مالي دولت اداره مي شود, يا هر نوع سازمان و موسسه كه بعضاً و يا كلاً از وجوه عمومي اداره مي شود, عمليات مخالف اصول يا برخلاف قانون و مقررات قانوني مشاهده نمايد و يا از سوء جريان اداره اي اطلاع پيدا كند, حق دارد راجع به آن موضوع توسط رئيس هر چه زودتر به وزير مسئول و يا نحست وزير كتباً تذكر دهد.
رئيس در اولين فرصت مجلس تذكر او را به دولت يا مسئول مربوط ابلاغ و خلاصه آن در مجلس عنوان مي نمايد. وزير مسئول و يا نخست وزير بايد پاسخ كتبي را مستقيماً به نماينده ابلاغ نمايد.
نمايندگان با استفاده از تذكر مي توانند:
اولاً_ صلاح انديشيهاي خود را عنوان كنند, و بدين ترتيب تذكر را به وسيله اي براي تصريح نظرات خويش در خصوص برخي از مسائل مهم مربوط به اداره كشور يا سياست عمومي دولت, مبدل سازند.
ثانياً _ در مورد عمليات مخالف اصول يا برخلاف قانون و ياسوء جريان اداري يادآوريهاي لازم را بنمايد و در واقع با اعتراض خود را متوجه امور خلافي سازند كه گهگاه در پيچ و خم جريانهاي اداري و دستگاههاي متعهد و پيچيده آن صورت مي گيرد و از نظر مسئولان درجه اول پنهان مي ماند.
در هر دو حال, پاسخ كتبي به تذكر, توسط مسئولان يعني وزيران يا نخست وزير, حاوي اطلاعات قابل توجهي در خصوص امر مورد تذكر و مقدمه اي براي نظارت و ارزيابي است؛ بدين معني كه پاسخ نشان خواهد داد كه كه وزير يا نخست وزير در مورد صلاح انديشيها چه نظري دارد و تا چه حد سياست عمومي دولت و يا برنامه هاي مهم آن با اين صلاح انديشيها مطابقت يا مغايرت دارد, و نيز روشن مي كند كه وزير يا نخست وزير درباره عمليات غير قانوني و سوء جريان اداري چه نظري دارد و چه اقدامي بعمل آورده است و يا چه توضيحي براي رفع ابهام و حل مشكل دارد. علاوه بر اين چنانچه پاسخها مستدل و با استفاده از اطلاعات ماموران صاحب صلاحيت و آشنا به امور وزارتخانه تنظيم شده باشد, براي حل مشكلات حوزه انتخابيه تذكر دهنده قابل استفاده است و به نماينده امكان مي دهد كه با بهره جوئي از اين ساز و كار, بين دولت و مردم ارتباط منظم برقرار نمايد.
2. سئوال
با طرح كردن سئوال, نماينده از وزير مي خواهد كه درباره يكي از وظايف خود به تبيين و توضيح بپردازد و رفع ابهام كند و اطلاعات و نظارت است, و اعضاي دولت ناگزير خواهند بود كه به دنبال طرح آن, كارهاي خود را توجيه كنند. سئوال كننده مي تواند مطلب را به گرفتن اطلاعات محدود نمايد و يا كار را به بازخواست و پرس و جوي نكته بكشاند. سئوالي كه محدود به كسب اطلاع باشد, از يكسو با تذكر قابل مقايسه است و از سوي ديگر نيز ممكن است اصولاً در مجلس مطرح نشود؛ يعني نماينده از وزير مربوط كتباً يا شفاهاً منتهي بطور غير رسمي اطلاعات لازم را كسب نمايد. كعذلك طرح اين گونه پرسشها در مجلس با قانون اساسي مطابقت دارد. طرح سئوالات و برقراري مباحثه ميان دولت و مجلس, گزارشگر اهميت مجلس در نظام سياسي و رشد و توسعه نمايندگي مردم در قوه مقننه و مجلس است؛ اما در عين حال طرح سئوال نبايد به معني تحت فشار قرار دادن وزير يا دولت باشد. چنانچع طرفين_يعني مجلس و دولت_با طيب خاطر در گردونه سئوال و جواب قرار گيرند و اطلاعات را مبادله كنند و دولت توضيحات و تبيينات كافي را عرضه نمايد, مسائل حل و فصل مي شود و كار منجر به استيضاح نمي شود؛ اما اگر پاسخ و توضيح كافي نباشد؛ در حقيقت سئوال خود مقدمه اي بر استيضاح مي گردد.
(1)سئوال بايد كتباً تنظيم شود و صريح و مختصر باشد و در جلسه رسمي به رئيس مجلس داده شود و در همان جلسه نيز عنوان آن توسط رئيس قرائت گردد و فوراً براي وزير مربوط ارسال شود و علاوه بر آن در ظرف 48 ساعت نيز تكثير گردد و در اختيار نمايندگان قرار گيرد.
(2)سئوال بايد در حدود وظايف هر يك از وزراء باشد و اعم از مسائل داخلي و خارجي كشور است. نكته مهمي كه بايد بدان اشاره كرد اين است كه مجلس نمي تواند نخست وزير را مورد سئوال قرار دهد. بهنگام تنظيم آئين نامه داخلي مجلس, مواد مربوط به سئوال طوري تنظيم شده بود كه نخست وزير را هم شامل مي شد؛ اما مطابق نظر شوراي نگهبان آن قسمت از اين متن مغاير قانون اساسي است كه اجازه مي دهد هر يك از نمايندگان نخست وزير را مورد سئوال قرار دهد؛ زيرا در اصل 88 تصريح شده است كه نمايندگان از وزير مسئول مي تواند سئوال كند و سئوال به مفهوم مذكور در قانون اساسي از نخست وزير پيش بيني نشده است. بنابراين مواد مربوط به سئوال به گونه اي اصلاح شد كه تنها وزير سئوال قرار گيرد.
(3)بر طبق اصل هشتاد و هشتم قانون اساسي هر يك از وزيران كه مورد سئوال قرار گيرد, مكلف است حداكثر ظرف ده روز از تاريخ ابلاغ سئوال در مجلس حضور يابد و پاسخ دهد. در صورتيكه تاخير شود, از طرف رئيس مجلس بازخواست مي شود و در صورتيكه وزير به مناسبتي تاخير در پاسخ را لازم ببيند بايد رسماً تقاضاي تاخير نمايد. در عين حال تقاضا در مجلس مطرح مي شود و مطابق ماده 146 آئين نامه داخلي مجلس, مخالف و موافق هر كدام پنج دقيقه صحبت مي كنند اين تقاضا راي گيري مي شود.
(4)پس از آنكه وزير در مجلس حاضر شد, سئوال از طرف نماينده سئوال كننده و يا چنانچه سئوال به امضاي چند تن از نمايندگان باشد, توسط نماينده منتخب سئوال كنندگان مطرح مي شود. سئوال كننده پنج دقيقه درباره سئوال خود توضيح مي دهد و پس از اتمام وزير و يا قسمتي از آن, ده دقيقه ديگر صحبت مي كند. وزير جمعاً مي تواند پانزده دقيقه در پاسخ سخن بگويد و ممكن است استفاده از يك قسمت از وقت خود را به بعد از صحبت نهائي سئوال كننده موكول نمايد.
(5)در صورتيكه سئوال كننده از پاسخ وزير قانع شود, پرونده سئوال بسته مي شود؛ اما اگر نماينده قانع نشود از رئيس مجلس تقاضا مي كند كه سئوال را به كميسيون بفرستد. كميسيون سئوالات مكلف است از تاريخ ارجاع سئوال بدون فوت وقت ظرف 15 روز براي روشن شدن مطلب بهر طريق كه صلاح مي داند به موضوع رسيدگي كند؛ يعني مي تواند سوابق امر را بخواهد و يا از شخص وزير توضيح كتبي يا شفاهي اخذ كندو يا بهرگونه تحقيق ديگري كه لازم بداند, دست يازد. پس از انجام رسيدگي, كميسيون گزارش خود را تنظيم مي كند و به مجلس تقديم مي نمايد. اين گزارش در خصوص در دستور هفته بعد مجلس قرار خواهد گرفت؛ اما بدون بحث در مجلس قرائت خواهد شد.(ماده147 آئين نامه داخلي مجلس). بدين سان, طرح سئوال در مجلس و پاسخ وزير و نيز بررسي در كميسيون_در صورتيكه نماينده قانع نشود و تحقيق و تفحص بيشتر را لازم ببيند_و سرانجام طرح و گزارش كميسيون در مجلس, موجب گردآوري اطلاعات قابل استفاده براي مجلس و اطلاع مجلس از اين اطلاعات و در نتيجه نظارت و تا حدودي ارزيابي كار يك يا چند دستگاه اجرائي مي گردد.
ب. وسائل كسب اطلاع كه در اختيار مجلس است.
مجلس حق دارد به تحقيق و تفحص بپردازد, و از طريق كميسيونهاي دائمي خود, در جريان كارهاي قوه مجريه قرار گيرد و يا با دعوت وزراء نخست وزير و رئيس جمهور به مجلس, توضيحات ايشان را استماع كند.
1. تحقيق و تفحص
بر طبق اصل 76 قانون اساسي مجلس حق تحقيق و تفحص در تمام امور كشور را دارد. بحثي كه در اين باب هست, اين است كه آيا مطابق اين اصل, هر يك از نمايندگان نيز مي تواند در امور كشور به تحقيق و تفحص بپردازدو از مسئولان اجرائي درباره موضوعات تحت قلمرو مسئوليت آنها توضيح بخواهد و با بازرسي و مشاهده اسناد و ادله مربوط, اطلاعات لازم را گردآوري كند؟ مجلس شوراي اسلامي در هنگام تصويب آئين نامه داخلي خود, دريافتش از اصل 76 به ترتيب فوق بوده است؛ لكن اين طرز تلقي مورد قبول شوراي نگهبان واقع نگرديد با اين استدلال كه: طبق اصل 76 قانون اساسي, مجلس شوراي اسلامي حق تفحص و تحقيق دارد, نه هر نماينده, و اصل 88 نيز حق اظهار نظر را در مسائل بهر نماينده داده است, نه تحقيق و تفحص. در نتيجه به نظر شوراي نگهبان تحقيق و تفحص يك امر جمعي است و مربوط به مجلس با حيثيت و عنوان مجلس است, نه يك نماينده؛ حال آنكه سئوال و اظهار نظر در امور, جزء اختيارات و حقوق نماينده است و اين دو امر از يك سنخ نيستند. براساس اين استدلال مجلس براي اجراي اصل 76 قانون اساسي و تحقق تفحص و تحقيق, ايجاد كميسيوني را به نام كميسيون اصل 76 تصويب كرد تا در مواردي كه نمايندگان در مورد مسائل كشور مي خواهند از قواي سه گانه تحقيق و تفحص كنند, تقاضايشان به اين كميسيون داده شود و اين كميسيون قائم مقام مجلس باشد و از طريق آن, از مسئولان تحقيق لازم بعمل آيد و مسئولان نيز مكلف به دادن اطلاعات و اسناد مورد تقاضاي كميسيون اصل 76 باشند. اين راه حل نيز از طرف شوراي نگهبان مورد قبول قرار نگرفت, با اين استدلال كه: حق تحقيق و تفحص مذكور در اصل 76 قانون اساسي براي مجلس شوراست و نه هر نماينده, و در اصلاح مجلس, باز هم اين حق براي نماينده شناخته شده است و بنابراين مغاير با قانون اساسي است.
باري, به نظر شوراي نگهبان بايد ترتيبي اتخاذ شود كه اين تحقيق و تفحص توسط خود مجلس بعمل آيد و نه هر يك از نمايندگان. نكته اي كه در اين زمينه جلب نظر مي كند اين است كه در خصوص كسب اطلاعات, اصولاً شوراي نگهبان معتقد است كه جز در موارد محدود معين, فرد فرد نمايندگان نمي توانند به اين امر اقدام كنند. به همين دليل نيز سئوال نماينده از نخست وزير مغاير قانون اساسي شناخته شده است.
2. فعاليت كميسيونها
كميسيونهاي دائمي مجلس, علاوه بر آنكه محل برسي و بحث درباره لوايح وطرحهاي قانوني هستند, محل بحث و گفتگو راجع به برنامه هاي وزارتخانه ها و كسب اطلاعات و توضيحات لازم از مسئولان اجرائي نيز مي باشند. نظر به اينكه محيط كميسيون از لحاظ تشريفات كار آزادتر است و مقررات مربوط به مذاكرات جلسات علني مجلس, در آن حكمفرما نيست و در ضمن تعداد افراد شركت كننده در كميسيون كم است و نيز به دليل آشنائي با مسائل تخصصي, كميسيون از زيروبم كارهاي دستگاههاي اجرائي مورد نظر آگاه تر است؛ در نتيجه طرح مسائل آسان تر صورت مي گيرد و موقعيت مناسب براي بررسي و تحقيق نسبتاً طولاني و خصوصاً سئوال و جواب با مسئولان اجرائي زودتر و بهتر فراهم مي شود. بدين ترتيب نمايندگان در قلمرو مسائل تخصصي كميسيونها, در جريان امور و چگونگي انجام كار در دستگاههاي اجرائي قرار مي گيرند. شيوه كار نشان مي دهد كه پس از رسيدگي مسائل در كميسيونهاي دائم و قانع نشدن نمانيده, سئوالهاي تخصصي از طرف وي مطرح مي شود و چنانچه پاسخ, نماينده يا نمايندگان را قانع نكند, استيضاح پيش مي آيد.
3. دعوت به مجلس
بر طبق اصل 70 قانون اساسي ...در صورتيكه نمايندگان لازم بدانند, رئيس جمهور و نخست وزير و وزراء مكلف به حضور در مجلس اند؛ لكن دعوت رئيس جمهور به مجلس بايد به تصويب اكثريت برسد.
دعوت به مجلس براي كسب اطلاع و خواستن توضيح در موارد نسبتاً مهم پيش مي آيد. قانون اساسي درباره دعوت نخست وزير و وزيران تنها اعلام لزوم حضور آنان را از طرف نمايندگان ذكر كرده است؛ حال آنكه راجع به حضور رئيس جمهور قيد مي كند كه تصويب اكثريت لازم است. ماده 85 آئين نامه داخلي مجلس نيز در مقام اجراي اين اصل براي طرح و تصويب دعوت رئيس جمهور به مجلس, شرط مقدمي را پيش بيني كرده است؛ بدين معني كه تقاضاي دعوت مذكور بايد با پيشنهاد 15 نفر در مجلس مطرح شود و سپس به تصويب اكثريت مطلق نمايندگان حاضر صاحب راي برسد. دليل اين امر نيز آن است كه مقام و موقع رياست جمهوري اقتضاء مي كند, دعوت وي به مجلس از جانب اكثريت نمايندگان باشد كه از همين اكثريت_بيش و كم_ برخوردارند.
مبحث سوم:
اطلاعاتي كه از طرف دولت به مجلس داده مي شود
مطابق آئين نامه داخلي مجلس (تبصره ماده 99)كميسيونها موظفند در موقع رسيدگي به لوايح و طرحها, از وزرا\' و معاونان پارلماني مربوط دعوت بعمل آورند؛ همچنين هنگام بحث راجع به لوايح و طرحها, نخست وزير, وزراء, معاونان پارلماني و مشاوران آنها در مجلس حضور مي يابند. صرف نظر از توضيحاتي كه مسئولان, به تقاضاي نمايندگان در كميسيونها عرضه مي كنند و نيز علاوه بر مخالفتها و يا دفاعهائي كه در جلسه علني مجلس, بهنگام بحث درباره لوايح و طرحها عنوان مي نمايند و در ضمن آن با استناد به ارقام و آمار و يا مطالب ديگر اطلاعات لازم را به نمايندگان مي دهند, مطابق اصل 70 قانون اساسي, رئيس جمهور, نخست وزير و وزيران هرگاه تقاضا كنند مطالبشان استماع مي شود.
رئيس جمهور به عنوان مسئول اجراي قانون اساسي و تنظيم كننده روابط قواي سه گانه و رئيس قوه مجريه_ جز در مواري كه مستقيماً به رهبري مربوط مي شود_در برخي از مواقع لازم مي بيند كه مسائل كلي و عمومي كشور را با مجلس شوراي اسلامي در ميان بگذارد و يا نظر خود را به صورت جمع بندي از اين مسائل به اطلاع مجلس برساند.
مقصود نخست وزير و وزراء نيز از اين تقاضا آن است كه درباره اهم مسائل مربوط به وظايفشان توضيح دهند و خصوصاً راجع به سئوالات عمده مقدر و يا سئوالاتي كه صريحاً لكن بطور متفرق از طرف نمايندگان شده است, با استفاده از وقت كافي پاسخ گويند. چون همان طور كه گفته شد, وزراء بهنگام طرح سئوال نمي توانند بيش از 15 دقيقه سخن بگويند؛ حال آنكه وقتي تقاضا مي كنند مطالبشان استماع شود, وقت موسع تري در اختيار دارند. همچنين از اين فرصت براي گزارش كارهاي انجام يافته استفاده مي شود و بدين ترتيب اطلاعات لازم در اختيار مجلس قرار مي گيرد.
بخش دوّم:
ارزيابي
مقدمه
پس از آنكهمجلس از طرق سه گانه رسيدگي به شكايات, كسب اطلاع با ابتكار و تصدي خود و دريافت اطلاعاتي كه از سوي دولت عرضه مي شود, آگاهيهاي لازم را به دست آورد, به ارزيابي مي پردازد. در واقع با اختياراتي كه قانون اساسي به مجلس داده است, وظيفه نظارت مجلس, ضمانت اجرا هم مي يابد, بنابراين نظارت و ارزيابي بي ثمر نيست. قانون اساسي براي اظهار و بيان اين ارزيابي دو شيوه را پيش بيني كرده است:
1. تصويب يا رد برخي از قوانين
2. بحث درباره مسئوليت سياسي قوه مجريه
مبحث اول:
تصويب يا رد برخي از قوانين
پيشتر گفته شد كه وظيفه تقنين مجلس, از لحاظ نتايج سياسي خود و تاثيري كه بر جريان امور و اداره آن مي گذارد, به دو قسمت تقسيم مي شود. قسمتي از اين وظيفه, ممكن است در كار دولت, مبتني بر نظري موسع تر است؛ بدين بيان كه هدف مجلس از تصميمي كه داراي اين چنين آثاري است, يك هدف سياسي به معني اخص نيست؛ بلكه اين تشخيص به مصالح كلي كشور_ مصالح اجتماعي و فرهنگي و اقتصادي و..._عنايت داردوغرض از اتخاذ اين تصميم, مخالف سياسي با دولت نمي باشد.
در واقع اختلال و آشفتگي مورد بحث, نتيجه تبعي تصميم مجلس است و بعنوان اصلي و اولي منظور نظر آن نمي باشد.
بعكس قسمتي ديگر از اين وظيفه, متوجه تصويب يا عدم تصويب برخي از لوايح پيشنهادي دولت است كه با موضع گيري در قبال دولت عنان بر عنان مي رود, و بنابراين رد لايحه اي از اين قبيل يا وارد كردن تغييرات اساسي در آن, بدون موافقت دولت_ و يا در عين مخالفت دولت با آن تغييرات_ به معني اعلام نارضائي مجلس از طرز كار دولت است. اين قسمت از قوانين داراي اهميت سياسي هستند و قانون اساسي نيز جداگانه بدانها اشارت مي كند.
الف. بودجه
تصويب دخل و خرج كشور با مجلس است. نيز هيچ نوع مالياتي را نمي توان بدون اجازه قانون وضع و اخذ كرد. معافيت و بخشودگي و تخفيف مالياتي هم به موجب قانون عملي مي شود؛ بنابراين مجلس با اظهار نظر درباره سياست مالياتي دولت, نحوه كار دولت و سياست مالي آن را ارزيابي مي كند. روشن است كه عدم تصويب قانوني كه دولت در زمينه مالياتي پيشنهاد مي كند و يا تصويب قانوني كه برخلاف نظر و خط دولت در خصوص ماليات است, منجر به تغييرات اساسي در امكانات مالي دولت و در نتيجه دگرگوني ريشه اي در سياستهاي اقتصادي و مالي آن مي شود. همچنين بر طبق اصل پنجاه و دوّم : بودجه سالانه كل كشور, به ترتيبي كه در قانون مقرر مي شود, از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس تسليم مي شود و علاوه بر آن هرگونه تغيير و دخل و تصرف در ارقام بودجه نيز تابع قانون خواهد بود.
بررسي قوانين مالي و بودجه نيز روشي خاص خود دارد. اين روش در واقع يكي از آثار ناشي از ماهيت اين قوانين است, كه ارتباط آن با وظايف اجرائي و اداري دولت بيشتر و با قانون به معني اخص كمتر است تنظيم بودجه و اجراي آن يكي از كارهاي اساسي و بنيادي دولت است و به صورت عيني, گزارشگر جهت گيريها و ويژگيهاي برنامه سياسي و اجتماعي آن است؛ از اين رو تصويب يا رد بودجه پيشنهادي, يكي از وسائل مهم نظارت و ارزيابي دولت و سياستهاي قوه مجريه بشمار مي رود. در عين حال, دو مساله اساسي اين نظارت و ارزيابي را محدود مي سازد: نخست آنكه تنظيم بودجه , در عصر ما جنبه دقيق و پيچيده اي يافته است و نظر به اينكه بودجه يك كل هماهنگ و همساز و تصميماتي كه درباره هر قسمت از آن اتخاذ مي شود, در قسمتهاي ديگر اثرات فراوان بجاي مي گذارد, در صورتيكه بناي مجلس بر ساقط كردن و يا در تنگنا گذاشتن شديد دولت نباشد, ايجاد تغييرات عمده در آن عملي نيست؛ دو ديگر آنكه اگر مجلس بخواهد كشور داراي بودجه سر و سامان يافته باشد و اين بودجه در موعد مقرر تصويب شود, مهلت زيادي براي بررسي آن نخواهد داشت. تصويب بودجه با تاخير سبب مي شود كه تا هنگام تصويب آن دخل و خرج كشور به شيوه سال قبل جريان يابد و اين خود نقض غرض خواهدبود؛ زيرا براي فرار از تصويب بودجه اي كه كاملاً مورد قبول نيست, مجلس روشهائي را مي پذيرد كه احتمالاً ايراد بيشتري به آنها دارد. بهرحال اين دو اشكال كه مربوط به رسيدگي زيروبم بودجه است امكان دخالت مجلس را محدود مي سازد. علاوه بر اين, دولتها گهگاه كوشش مي كنند تا برخي از عمليات مالي خود را از حيطه مقررات مربوط به قانون محاسبات خارج كنند و در مواردي كه در اعمال اين روش توفيق يابند, عملاً ارزيابي قبلي مجلس را نسبت به ريز اقلام منتفي ساخته اند.
هنگام تسليم لايحه بودجه به مجلس, دولت در مقام تبيين و توضيح و توجيه جهت گيريهاي فرهنگي, اجتماعي, اقتصادي و... خود كه بودجه گزارشگر آن است بر مي آيد و براي اين كار كوشش مي كند كه اوضاع و احوال اقتصادي كشور را روشن سازد و آثار و نتايج اعمال بودجه سال گذشته را در اين قلمرو بنماياند؛ از موفقيتها و مشكلات سخن بگويد و راه بحث درباره سياستها و جهت گيريهاي پيشنهادي و دفاع از آنها را هموار نمايد. با توجه به گزارش وضع موجود است كه دولت سياستها و خط مشي هاي خود را اعلام مي كند و براي نيل به سياستهاي خود اولويتهاي كلي بودجه تنظيمي را بيان مي دارد. در واقع دولت با تقدم لايحه بودجه, ناگزير سياستهاي اجتماعي و اقتصادي و فرهنگي خود را تشريح و توجيه مي كند. عرضه بودجه به اين صورت سبب مي شود كه بحث و بررسي آن شكل خاصي به شرح زير پيدا كند:
1. لايحه بودجه كل و چند دوازدهم و متمم آن, يك شوري است؛ يعني پس از آنكه لايحه در كميسيون مورد رسيدگي قرار گرفت و گزارش كميسيون در مجلس طرح گرديد, تنها يك نوبت درباره آن شور بعمل مي آيدو تمامي نمايندگان نظرات خود را در جلسات علني بيان مي كنند و كليه مسائل در شور مجلس علني حل و فصل مي شود.
2. هنگامي كه گزلرش كميسيون در مجلس مطرح شد, ابتدا درباره كليات بودجه صحت مي شود و نظر به اينكه اساس و مبناي بودجه كل كشور سياستها و جهت گيريهاي دولت و خط مشي هاي اجرائي آن است, بحث درباره كليات بودجه, خودبخود به بحث درباره اين سياستها مي انجامد و سياستها و خط مشي هاي گذشته دولت نيز مورد ارزيابي, انتقاد, تحسين يا ايراد قرار مي گيرد, و سياستهاي آينده و اولويتهاي پيشنهادي تاييد مي شود يا فايده آنها مورد ترديد واقع مي گردد و يا خطرناك خوانده مي شود. براي مذاكره در كليات بودجه سالانه كشور 10 ساعت وقت, و براي هر ناطق نيم ساعت اختصاص مي يابد. بدين ترتيب, نمايندگان با ديدگاههاي گوناگون درباره يودجه پيشنهادي, امكان اظهار نظر پيدا مي كنند. در مورد متمم بودجه و يك دوازدهم و... كه از اهميت كمتري برخوردار است, 5 ساعت و براي هر ناطق نيم ساعت وقت درنظر گرفته شده است.
3. هنگام طرح لايحه بودجه در مجلس, جلسات بلاانقطاع در كليه ايام هفته, به استثناي جمعه و ايام تعطيل رسمي, و حداقل روزي چهار ساعت منعقد مي شود, و تا زماني كه شور و مذاكرات پايان نيافته و راي گرفته نشده است, لايحه مذكور از دستور خارج نمي شود و هيچ لايحه و طرح ديگري, جزلايحه يك يا چند دوازدهم بودجه _ آنهم در صورت ضرورت_ نمي تواند مطرح گردد. البته چنانچه مطالب فوقي و فوري پيش آيد كه مجلس تاخير درباره آن را موجب زيان جبران ناپذير تشخيص دهد, براي طرح و تصويب آن زماني معين مي شود.
اظهار نظر مجلس درباره بودجه و بحثهائي كه هنگام طرح لايحه در مجلس عنوان مي شود, بويژه بحث درباره كليات و راي نهائي مجلس, اهميت اساسي دارد. خصوصاً وقتي بودجه, بودجه برنامه اي و داراي جهت گيري باشد, نظر به اينكه اين چنين بودجه اي در جهت گيري اقتصادي, و رد آن به معني رد جهت گيريها و سياستهاي دولت است و در هر دو صورت قوه مجريه بايد آن را در ارزيابي موقعيت و ثبات سياسي خود به حساب بياورد.
ب. عهدنامه ها, مقاوله نامه ها, و موافقت نامه ها و قراردادهاي دولت ايران با ديگر دولتها و همچنين امضاي پيمانهاي مربوط به اتحاديه هاي بين المللي, پس از تصويب مجلس, با رئيس جمهور يا نماينده قانوني او است و مطابق اصل هفتادو هفتم, عهدنامه ها و... بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد. اظهار راي مجلس در اين موارد عنوان قانون دارد؛ ولي چون اصلاً عهدنامه و... دو طرف دارد, در واقع مجلس با تصويب لايحه دولت به آن اجازه مي دهد كه اين عهدنامه يا... را به شكلي كه پيش نويس آن با طرف قرارداد امضاء شده است, قطعي تلقي كند و اسناد مربوط به آن را پس از امضاي رئيس جمهور مبادله نمايد و در صورتيكه مجلس لايحه دولت را رد كند, معنايش اعلام اين مطلب به دولت است كه بايد از امضاي چنين قراردادي منصرف گردد و آن را كان لم يكن بداند. پس قبول يا رد مجلس به معني ارزيابي كار دولت است. با اينهمه مي توان پيش بيني كرد كه طرف قرارداد حاضر باشد در متن قرارداد يا عهدنامه و يا... تجديد نظر كند. براي استفاده از اين موقعيت, مجلس نظرات و مصوبات خود را به دولت ابلاغ مي كند و تكليف اين نظارت و مصوبات خود را به دولت ابلاغ مي كند و تكليف اين نظارت و مصوبات پس از مذاكره با طرف متعاهد به شرحي كه ذيلاً مي آيد, معلوم
مي شود:
1. لوايح مهم و عادي: عهدنامه يا مقاوله نامه يا موافقت نامه و يا... كه همراه با لايحه قانوني به مجلس داده مي شوندبه دو دسته مهم و عادي تقسيم مي گردند. دليل اين تقسيم بندي آن است كه: مطابق قانون اساسي عهدنامه هاو... بايد به تصويب مجلس برسند؛ اما اگر كليه عهدنامه ها و قراردادهاو... يكسان شمرده شوندو براي رسيدگي به همه آنها روشي سخت برگزيده و شيوه بحث و بررسي طولاني تعيين شود, هم وقت فراواني مي طلبد كه با وجود كار زياد مجلس, چنين وقتي وجود ندارد و هم گهگاه چون دولت بايد كارهاي بين المللي اش را به سرعت انجام دهد, نمي تواند براي تصويب عهدنامه هاو... مدتي طولاني منتظر بماند. براي حل اين مشكل, لوايح به دو دسته مهم و عادي تقسيم شده اند. عهدنامه هائي مهم هستند كه دولت براي آنها قيد مهم را قائل و يا كميسيون مربوط تا يك هفته پس از ارجاع, چنين قيدي را پيشنهاد كند. پس از رسيدگي به اين قيد در مجلس, چنانچه قيد تصويب شود, عهدنامه و... مهم تلقي مي شود و چنانچه قيد وجود نداشته باشد و يا قيد به تصويب مجلس نرسد, عهدنامه و... عادي شناخته مي شود. مهم بودن يا عادي شناخته شدن عهدنامه, در طرز رسيدگي و تصويب آن به شرح زير موثر است:
2. رسيدگي به عهدنامه و... عادي: در صورتيكه عهدنامه عادي شناخته شود, لايحه تقديمي يك شوري خواهد بود؛ يعني پس از آنكه گزارش كميسيون در مجلس مطرح شد, دو موافق و دو مخالف در كليات و جزئيات, هر يك حداكثر به مدت 15 دقيقه صحت مي كنند و لايحه به راي گذاشته و تصويب يا رد مي شود. در عين حال چه لايحه تصويب و چه رد شود, نظرات نمايندگان از طريق كميسيون براي دولت فرستاده مي شود. اگر لايحه رد شده باشد, در واقع مجلس سياست دولت را در زمينه عقد قرارداد يا... نپذيرفته است. اما اگر لايحه تصويب شود, آنچه مي تواند به امضاء برسد همان عهدنامه پيشنهادي دولت است؛ لكن نظرات نمايندگان بعنوان نظر مشورتي و ارائه طريق در اختيار دولت قرار مي گيرد تا اگر امكان داشت نظرات مذكور يا برخي از آنها را نيز در قرارداد اضافه كند كه در اين صورت مجدداً بايد لايحه را به مجلس بياورد تا با آن اضافات و تغييرات مجدداً به تصويب برسد.
3. رسيدگي به عهدنامه و... مهم: چنانچه عهدنامه مهم تشخيص داده شود مطابق لوايح ديگر, لايحه مربوط به آن نيز دو شوري خواهد بود؛ يعني پس از آنكه گزارش كميسيون به مجلس آمد, در شور اول راجع به كليات لايحه, با توجه به مواد آن بررسي مي شود و اعتراضات به بعضي از شرايط و مواد قرارداد يا... به صورت پيشنهاد كتبي به كميسيون ارجاع مي شود. در شور دوم, كميسيون موارد اعتراض و پيشنهاد نمايندگان و نظر خود را درباره اين موارد و اصلاحات و نيز تصويب يا رد لايحه دولت, در مجلس عنوان مي كند, اما اين تغييرات را در لايحه وارد نمي نمايد. پس آنچه در مجلس راجع به اعتراضات مطرح مي شود قبول يا عدم قبول اعتراض است. هنگامي كه مجلس راي به قبول اعتراضي مي دهد, معنايش آن است كه اين اعتراض را وارد مي داند. در صورت تصويب لايحه, اعتراضاتي كه در مجلس وارد تشخيص داده مي شود, همراه لايحه به دولت منتقل مي گردد, و دولت موظف مي شود كه درباره آنها با طرف متعاهد مجدداً وارد مذاكره شود تا مواد مورد اعتراض را تصحيح يا اصلاح كند. پس از مذاكره و اصلاح مواد مطابق نظر مجلس, بار ديگر قرارداد به مجلس آورده مي شود و چنانچه مجلس درباره برخي مواد اعتراض داشت, مجدداً به همين ترتيب عمل مي شود تا هنگاميكه دولت بتواند تمامي نظرات مجلس را تامين كند. بدين ترتيب لايحه مطابق ماده 114 آئين نامه داخلي مجلس تا پايان مذاكرات در دستور مجلس مي ماند. در صورتيكه اعتراضات رد شود, مجلس راي قطعي خود را نسبت به لايحه پيشنهادي دولت خواهد داد. بدين ترتيب, هم درگيرودار اعتراضاتي كه به مواد مي شود و هم در مورد تصويب نهائي يا رد نهائي عهدنامه و... وظيفه نظارت و ارزيابي مجلس بطور كامل اعمال مي شود, و شيوه اي كه مجلس در پيش مي گيرد, گزارشگر موافقت يا عدم موافقتش با سياست خارجي و روابط بين المللي دولت است.
ج_ حالت اضطرار
از جمله مواردي كه سياست داخلي دولت مورد قبول يا رد مجلس مي گيرد و تصميم مجلس به صورت ارزيابي كار و پشنهاد دولت جلوه مي كند, قبول يا عدم قبول پيشنهاد دولت در مورد برقراري محدوديتهاي ضروري است. مطابق قانون اساسي, در نظام جمهوري اسلامي, استقرار حكومت نظامي ممنوع است. اين موضع قانون اساسي و امر صريح آن, گزارشگر مخالفت شديد نظام با ايجاد محدوديت است, و در نتيجه مجلس بايد با هرگونه كوشش براي استقرار محدوديتهاي غير ضروري مقابله كند؛ اما در حالت جنگ و شرايط اضطراري نظير آن, خودبخود مسئله استقرار برخي از محدوديتها پيش مي آيد و اين دولت است كه نياز به برقراري محدوديت را احساس مي كند و مي تواند از مجلس شوراي اسلامي براي برقراري موت چنين محدوديتي اجازه بگيرد. قبول يا عدم قبول پيشنهاد دولت با توجه به اهميت مسئله, به معني تاييد يا عدم تاييد ارزيابيهاي دولت است و در موقعيت و مقام دولت از لحاظ سياست داخلي تاثير فراوان دارد. نكته اي كه اهميت دارد اين است كه حتي اجازه استقرار اين محدوديتها, از لحاظ زماني نيز بي قيد و شرط نيست؛ يعني مدت آن نمي تواند از سي روز تجاوز كند و در صورتيكه ضرورت همچنان باقي باشد, دولت موظف است مجدداً از مجلس كسب مجوز كند و يك بار ديگر سياست خود را در معرض ارزيابي مجلس قرار دهد.
صرف نظر از اين موارد, موارد مربوط به اصلاحات جزئي در خطوط مرزي(كه بايد به تصويب 5/4 نمايندگان مجلس برسد) و گرفتن وام و استخدام كارشناسان خارجي نيز, بيش و كم با مسائل اجرائي و اداري مهم و مورد نظر خاص دولت مربوط مي شود و مي تواند در دايره ارزيابي_ به معنائي كه در اين بحث مراد است_ قرار گيرد, و تصويب و عدم تصويب پيشنهادهاي دولت در اين زمينه ها, در موقعيت آن موثر افتد.
مبحث دوم:
بحث درباره مسئوليت سياسي قوه مجريه
مقدمه
يكي از اصول بنيادين نظام جمهوري اسلامي ايران, مسئوليت دولت در برابر مجلس است. نخست وزير در برابر مجلس مسئول اقدامات هيئت وزيران است. همچنين هر يك از وزيران مسئول وظايف خاص خويش در برابر مجلس است و در اموري هم كه به تصويب هيئت وزيران مي رسد, مسئول اعمال ديگران نيز مي باشد. براي آنكه مجلس اين حق خود را اعمال كند, ابتدا بايد حدود و ثغور كار دولت را معين كند تا براساس آن بتواند بر امور نظارت نمايد و پس از سنجش عملكرد و ارزيابي نسبت به اين عملكرد, نظر نهائي خود را ابراز كند؛ بنابراين بحث درباره مسئوليت سياسي دولت دو قسمت دارد: يكي تعيين دولت و اظهار نظر درباره برنامه آن كه در واقع تعيين حدود و ثغور كار دولت است, و ديگر اظهار نظر درباره كارهاي دولت از طريق استيضاح و رايي كه مجلس پس از انجام استيضاح مي دهد. مطلب سومي كه در اين مبحث بايد بررسي كرد, مسئله رسيدگي به عدم كفايت سياسي رئيس جمهور توسط مجلس شوراي اسلامي است.
الف. تعيين دولت
1. راي تمايل: براي تشكيل دولت ابتدا بايد نخست وزير معين شود. برطبق اصل يكصد و بيست و چهارم قانون اساسي, رئيس جمهور ابتكار عمل را در دست دارد. وي بايد فردي را براي نخست وزيري نامزد كند؛ اين فرد بايد از مجلس شوراي اسلامي راي تمايل بگيرد و پس از اين راي تمايل است كه حكم نخست وزيري وي توسط رئيس جمهور صادر مي شود. اولين مرحله اي كه مجلس در خصوص تعيين دولت اظهار نظر مي كند همين راي تمايل است. رئيس جمهور مي تواند قبل از اظهار تمايل مجلس, معرفي خود را پس بگيرد و يا تقاضاي مسكوت ماندن ان را بنمايد. همچنين ممكن است كه مجلس به فردي كه رئيس جمهور نامزد كرده است راي ندهد. در مورد راي تمايل, شيوه كار بدين گونه است كه با توجه به اصل يكصد و بيست و چهارم قانون اساسي و ماده 144 آئين نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي, رئيس جمهور ظرف دو هفته پس از استعفا يا سقوط دولت, شخصي را نامزد نخست وزيري مي كند. معرفي نامزد مذكور به مجلس بايد كتباً از طريق رئيس مجلس باشد, يا آنكه رئيس جمهور حضوراً وي را معرفي نمايد. نامه معرفي بدون انكه درباره آن بحثي شود قرائت مي گردد و اخذ راي تمايل در جلسه بعد بدون بحث و به صورت مخفي صورت مي گيرد. براي ابراز راي تمايل آراي اكثريت مطلق حاضران ملاك است؛ بنابراين نمايندگان ممتنع عملاً رايشان جزء مخالفان به حساب مي آيد. مطابق آئين نامه در فاصله دو جلسه نمايندگان مي توانند جلسات شور و تبادل نظر غير رسمي و غير علني داشته باشند.
چنانچه نامزد نخست وزيري اكثريت لازم را به دست نياورد, رئيس جمهور بايد ظرف يك هفته شخص ديگري را معرفي نمايد.
در صورتيكه شوراي موقت رياست جمهوري مطابق اصل يكصدو سي ام وظايف رياست جمهوري را انجام دهد, بطور معمول مسئله تعيين نخست وزير جديد مطرح نمي شود؛ زيرا مطابق اصل يكصدو سي و دوم قانون اساسي, دولت را نمي توان استيضاح كرد و به آن راي عدم اعتماد داد و با توجه به اينكه نخست وزير عضو شوراي موقت رياست جمهور است و مدت تصدي شورا نيز اصولاً كوتاه است, قاعدتاً نخست وزير نبايد به استعفا بينديشد؛ بنابراين تنها در صورت فوت يا شهادت نخست وزير, احتمال معرفي نخسا وزير از طرف شوراي موقت رياست جمهوري پيش مي آيد.
2. انتخاب وزراء و راي اعتماد: پس از صدور حكم نخست وزير از طرف رئيس جمهور, نخست وزير, ظرف 15 روز وزراء را به رئيس جمهور پيشنهاد مي كند و پس از تصويب وي براي گرفتن راي اعتماد انها را به مجلس معرفي مي نايد. گرفتن راي اعتماد, اولين اقدام هيئت وزيران است. همراه با معرفي وزراء نخست وزير خط مشي و اصول كلي برنامه دولت را نيز كتباء تسليم مجلس مي كند.
اين برنامه حداكثر در دو جلسه علني 5 ساعته در دو روز متوالي به بحث و بررسي گذاشته مي شود و در پايان جلسه دوم, راي اعتماد اخذ مي گردد. حداكثر 10 نفر به عنوان مخالف و موافق صحبت خواهند كرد و مجموع مدت صحبت نخست وزير و وزيران پيشنهادي براي اداي توضيحات و جواب سئوالات و دفاعهاي لازم, حداكثر سه ساعت خواهد بود. سئوالات نمايندگان در طول مدتي كه برنامه دولت مطرح مطرح است, از طريق هيئت رئيسه كتباً به نخست وزير تسليم مي شود. نخست وزير در آغاز, توضيحاتي را كه لازم بداند به مجلس عرضه مي كند و در پايان هر جلسه نيز خود وي يا وزيران پيشنهادي به سئوالها و ايرادها جواب مي دهند و به دفاع مي پردازند. ابزار راي اعتماد ممكن است به هيئت وزيران و يا يك يك وزراء باشد. يكي از اين دو ترتيب با تقاضاي نمانيدگان و تصويب مجلس برگزيده مي شود. در اين ابراز اعتماد يا عدم اعتماد, كليات برنامه و نيز شخصيت و سوابق و كارآئي وزراء مورد توجه قرار مي گيرد.
3. عزل و نصب وزراء: در دوره تصدي دولت, عزل و نصب هر يك از وزراء با پيشنهاد نخست وزير و تصويب رئيس جمهور صورت مي گيرد؛ لكن در ورد نصب براي وزير جديد بايد از مجلس شوراي اسلامي راي اعتماد گرفت.
4. راي اعتماد در دوره تصدي: هيئت وزيران در دوران تصدي خود راجع به مسائل مهم و نيز در خصوص مسائل مورد اختلاف مي تواند از مجلس تقاضاي راي اعتماد نمايد. چنانچه نيمي از اعضاي هيئت وزيران تغيير كنند, دولت بايد مجدداً از مجلس تقاضاي راي اعتماد نمايد.
در كليه اين موارد نقش فعال مجلس ملاحظه مي شود. تعيين نخست وزير بدون نظر موافق مجلس امكان پذير نيست. صلاحيت يك يك وزراء ممكن است مورد ترديد قرار گيرد و برخي از آنها نتوانند راي اعتماد بگيرند. اين طرز كار كه مي توان به يك يك وزراء راي اعتماد داد, قدرت مجلس را در مورد ارزيابي كارها بيشتر مي كند, و در دنباله همين نحوه كار است كه چون وزير جديدي, پس از عزل وزير سابق يا استعفاي وي معين مي شود, بايد از مجلس راي اعتماد بگيرد. هيئت وزيران نيز وقتي كه نيمي از اعضايش تغيير كنند, به نظر قانون اساسي, همان هيئت وزيراني نيست كه مجلس قبلاً به آن راي اعتماد داده است؛ بنابراين بايد از مجلس تقاضاي راي اعتماد كند. بحث درباره برنامه دولت و متعهد ساختن يك يك وزراء نيز در جريان ارزيابي بعدي مجلس اهميت اساسي دارد.
ب. استيضاح
پس از تصويب برنامه دولت و در طي دوران تصدي آن, مجلس با استفاده از ساز و كارهاي گوناگوني كه در صفحات قبل شرح داده شد, اطلاعات لازم را گردآوري مي كند و وظيفه نظارت خود را به انجام مي رساند . هنگامي كه برخي از لوايح مهم از قبيل لايحه بودجه و يا عهدنامه هاو... در مجلس مطرح مي شود, مجلس مي تواند با مخالفت كردن, نظر نامساعد خود را نسبت به دولت ابراز نمايد. در موارد اختلاف يا مسائل مهم هم مي تواند با سئوالات مكرر و طرح مسئله, وجوه اختلاف را روشن سازد و اهميت مباحث را مدلل نمايد, تا در نتيجه دولت تقاضاي راي اعتماد كند, كه در اين حال ممكن است مجلس ابراز عدم اعتماد نمايد.
علاوه بر اينها نمايندگان مي توانند هيئت وزيران يا هر يك از وزراء را استيضاح كنند. استيضاح از اهميت خاصي برخوردار است و احتمالاً به سقوط دولت مي انجامد. از اين جهت براي اقدام به آن شرايط و ضوابط دقيقي پيش بيني شده است.
1. حضور رئيس جمهور: در دوره اي كه رئيس جمهور بر سر كار نيست و شوراي موقت رياست جمهوري عهده دار وظايف او است, مجلس نمي تواند دولت را استيضاح كند و يا به آن راي عدم اعتماد بدهد. آيا مي توان يكي از ويران را استيضاح كرد؟ تفسير اين امر با شوراي نگهبان است. قانون اساسي در اصل يكصدو سي و دوم از دولت نام مي برد؟ ولي با توجه به اينكه در مذاكرات مجلس خبرگان. در اين قبيل موارد دولت به معني هيئت وزيران بكار رفته است كه در راس اين هيئت, نخست وزير قرار دارد, و با عنايت به روش شوراي نگهبان كه در تفسير خود معمولاً به الفاظ قانون اساسي توجه دارد, قاعدتاً استيضاح هر يك از وزراء نبايد اشكالي داشته باشد. لكن اگر اين تفسير پذيرفته شود, وزرائي كه در اين دوره استيضاح مي شوند بايد كمتر از نصف تعداد وزراء باشند؛ زيرا چنانچه بيش از نيمي از وزراء عوض شوند, بايد به كل دولت مجدداً راي اعتماد داد و دادن راي اعتماد در اين دوره موافق قانون اساسي نيست.
2. شيوه كار: براي آنكه هيئت وزيران يا هر يك از وزراء مورد استيضاح قرار گيرند, بايد استيضاح با امضاي حداقل ده نفر از نمايندگان به مجلس تقديم شود. اين استيضاح بايد كتبي باشد و رئيس مجلس آن را در جلسه علني دريافت كند, تا پس از قرائت تقاضا, در همان جلسه يا جلسه بعد بدون مباحثه پذيرفته شود و براي وزير هيئت وزيران ارسال گردد.
موضوع استيضاح بايد صريح باشد و مورد يا موارد دقيقاً ذكر شود. در غير اين صورت تا هنگامي كه از موارد مندرج در استيضاح رفع ابهام نشود, استيضاح از طرف رئيس مجلس قبول نمي شود اين امر براي آن است كه بهنگام طرح استيضاح, استيضاح كنندگان نبايد در ضمن استدلالها و توضيحات خود, موضوعهاي ديگر را كه به موارد استيضاح مربوط نمي شود, وارد بحث نمايند.
3. جلسه استيضاح: وزير يا هيات وزيران موظفند ظرف ده روز پس از آنكه استيضاح براي آنها فرستاده شد , در مجلس حضور يابند و توضيحات لازم را بدهند براي تعيين وقت استيضاح در ظرف اين ده روز , وزير يا هيات وزيران , پيشنهاد خود را به مجلس مي دهند و اين پيشنهاد پس از تصويب در هيات رئيسه مجلس , در دستور هفتگي مجلس قرار مي گيرد. تعيين وقت در مدت مقرر ده روزه جبنه امري دارد. در مصوبه ابتدايي مجلس پيش بيني شده بود كه تاخير از مدت مقرر ممكن نخواهد بود , مگر با موافقت استيضاح كنندگان و دولت . لكن شوراي نگهبان اين قيد را مغاير اصل هشتاد و نهم قانون اساسي دانست , زيرا اين اصل مدت را منحصراً ده روز تعيين كرده است و اين مدت موضوعيت دارد و رعايتش دارد و رعايتش حتمي است.
پس از شروع استيضاح بيانات طرفين بايد در يك يا چند جلسهمتوالي ايراد شود و معمولاً هنگامي كه استيضاح در دستور است , مجلس نبايد دستور ديگري داشته باشد و تغيير دستور به هيچ وجه جايز نيست , مگر در مورد لوايح سه فوريتي .
4 . مدت استيضاح : مدت استيضاح براي يك وزير سه ساعت و براي استيضاح وزيران نخست وزير و يا بيش از يك وزير پنج ساعت است. استيضاح كنندگان مي توانند و از بين خود يك يا چند نفر را براي بحث در موضوع استيضاح معرفي كنند , ولي مجموع سخنان آنها نبايد از وقت مقرر تجاور كند در پاسخ استيضاح وزير سه ساعت دارد كه مي تواند حداكثر يك ساعت از آن را به يك يا دو نفر از نمايندگان بدهد كه مايلند از وي دفاع كنند. پس از پايان دفاعيات وزير , حداكثر دو نفر از استيضاح كنندگان حق دارند به مدت نيم ساعت توضيحات تكميلي بدهند, به شرط آنكه توضيحات مختصر باشد و صحبت هر كدام از يك ربع تجاور نكند. نخست وزير يا وزير مورد استيضاح نيز مي تواند حداكثر نيم ساعت مجدداً به عنوان دفاع صحبت نمايد.
5 . تقاضاي راي اعتماد : پس از پايان استيضاح و ختم مذاكرات استيضاح شونده بايد تقاضاي راي اعتماد كند. پس از اعلام راي, اخذ راي بعمل مي آيد و نتيجه اعلام مي شود. براي ابقاي وزير يا هيئت وزيران, اكثريت مطلق آراء مناط اعتبار است؛ بنابراين راي ممتنع را نيز بايد جزء آراي منفي به حساب آورد و عملاً به معني مخالف گرفت. در نتيجه كساني كه مايل نيستند وزير يا هيئت وزيران بركنار شوند, بايد راي مفيد بدهند؛ يعني در دادن راي ممتنع دقت بيشتري به خرج دهند و چنانچه تعداد آراي موافق زياد نباشد و در مرز باشد, راي موافق بدهند تا موقعيت وزير يا دولت به خطر نيفتد.
چنانچه استيضاح شونده از تقاضاي راي اعتماد استنكاف كند, در صورتيكه مجلس مقتضي بداند, رئيس اعلام راي عدم اعتماد مي كند.
در صورتي هم كه استيضاح شونده در مجلس حاضر نشود, استيضاح كنندگان مطالب خود را در غياب وي بيان مي كنند و در اين حالت نيز چنانچه مجلس مقتضي بداند, رئيس اعلام راي عدم اعتماد مي كند.
6. آثار و نتايج راي عدم اعتماد: راي عدم اعتماد به معني ارزيابي منفي كار وزير يا سياست هيئت وزيران است و موجب عزل وزير يا هيئت وزيران مي شود. وزير يا وزيران و نيز نخست وير معزول نمي توانند در هيئت دولتي كه بلافاصله تشكيل مي شود عضويت داشته باشند. در واقع عزل افرادي كه راي نگرفته اند, تضمين اجرائي مسئوليت سياسي آنان در زمان تصدي دولتي است كه عضويت آن را داشته اند. همچنين به نظر قانون اساسي افرادي كه مسئوليت سياسي شان تا اين حد مورد بحث واقع شده است و صلاحيتشان مقبول نمايندگان نيست, حداقل بايد در هيئت دولتي كه بلافاصله تشكيل مي شود, حضور نيابند. در حقيقت آثار و نتايج اين راي عدم اعتماد و اعلام عدم صلاحيت, براي هيئت دولت بعد نيز اعتبار دارد.
ج _ عدم كفايت سياسي رئيس جمهور
طبق اصل يكصدو بيست و دوم قانون اساسي, رئيس جمهور در حدود اختيارات خويش, در برابر ملت مسئول است و نحوه رسيدگي به تخلف از اين مسئوليت را قانون معين مي كند. تخلف از مسئوليت براي رئيس جمهور دو وجه دارد: يكي تخلف وي از وظايف قانوني كه داراي جنبه هاي حقوقي و قضائي مي باشد, و ديگر عدم كفايت سياسي. رسيدگي به تخلف از وظايف رئيس جمهور, كه مستلزم حكم است با محكمه صالح است و بر طبق بند 5 اصل يكصدو دهم قانون اساسي با ديوان عالي كشور مي باشد. اعلام عدم كفايت سياسي رئيس جمهور نيز مطابق همين بند با مجلس شوراي اسلامي و برحسب راي آن است در بحث ما وجهه دوم , يعني عدم كفايت سياسي رئيس جمهور بررسي مي شود.
1. شيوه رسيدگي: مطابق آئين نامه اي كه در تاريخ 27 خرداد ماه 1361 تحت عنوان چگونگي بحث درباره عدم كفايت سياسي رئيس جمهوري تصويب گرديد و سپس در آئين نامه داخلي مجلس ذيل مواد 159 تا 162 گنجانده شد, چگونگي بحث درباره عدم كفايت سياسي رئيس جمهور به شرح زير است:
(1) قانون اساسي در بند 5 اصل يكصدو دهم از راي مجلس به عدم كفايت سياسي رئيس جمهور سخن مي گويد. در مذاكرات مجلس خبرگان روشن شده است كه نحوه كار را قوانين عادي تعيين خواهد كرد. مطابق آئين نامه مصوب مجلس, براي آنكه مسئله راي به عدم كفايت سياسي رئيس جمهور قابل طرح باشد و در دستور قرار گيرد, بايد حداقل 3/1 نمايندگان منتخب تقاضاي راي را امضاء كرده باشند. علت اين نصاب آن است كه ابزار ترديد درباره كفايت سياسي رئيس جمهور و در نتيجه تقاضاي اظهار نظر از مجلس, مسئله اي حساس و مهم است و نبايد ابراز ترديد و طرح آن با ساز و كاري نسبتاً آسان عملي باشد. مقام و موقعيت رئيس جمهور از لحاظ داخلي و بين المللي اقتضا مي كند كه مسائل مربوط به او كه در واقع مربوط به كشور است, با دقت و احتياط بيشتري بررسي شود. با توجه به اينكه دعوت رئيس جمهور به مجلس با راي اكثريت, با اين استدلال همراه است كه چون اكثريت مردم به وي راي داده اند, بنابراين اكثريت مجلس هم بايد وي را به مجلس دعوت كند, و اين استدلال در مجلس خبرگان مورد توجه قرار گرفته است, و در نتيجه بهنگام ابراز ترديد درباره كفايت سياسي وي نيز بايد ترتيبي اتخاذ كرد كه هتك حدمت مقام رياست قوه مجريه نشود و نصاب به گونه اي باشد كه اغراض نتواند در آن موثر افتد.
(2) تقاضاي مذكور بايد در جلسه علني به رئيس مجلس داده شود و در اولين جلسه قرائت گردد و از رسانه هاي گروهي به اطلاع عموم برسد. رسيدگي به عدم كفايت سياسي رئيس جمهور, امري است مربوط به مجلس و بنابراين با اعلان رسيدگي, هم مردم از آن آگاه مي شوند و هم رئيس جمهور مانند ديگر افراد از طرح چنين تقاضائي در مجلس مطلع مي گردد و مي تواند در صورت تمايل, خود را براي شركت در جلسه بحث و مذاكره مجلس آماده نمايد.
(3) هنگامي كه طرح در دستور مذاكرات مجلس قرار گرفت, مدت مذاكرات براي هر يك از دو طرف موافق و مخالف حداكثر 5 ساعت است. يعني جمعاً 10 ساعت به اين كار اختصاص مي يابد. در اين سخن گفتن تناوب رعايت مي شود. البته اين نيم ساعت با راي مجلس تا يك ساعت نيز قابل تمديد است. چنانچه رئيس جمهور در مجلس حاضر شود 5 ساعت وقتي كه به وي و موافقان وي_يعني مخالفان طرح عدم كفايت سياسي رئيس جمهور_تعلق دارد, هر طور كه مايل باشند ميان ايشان يعني رئيس جمهور و موافقانش تقسيم مي شود. در اين صورت وقتي كه به موافقان رئيس جمهور تعلق مي گيرد, تابع ماده 161 آئين نامه خواهد بود؛ يعني نمي تواند از نيم ساعت تجاوز كند. اما اگر رئيس جمهور در مجلس حاضر نشد, موافقان و مخالفان طرح در برابر يكديگر قرار دارند و هر كدام حق دارند نيم ساعت صحبت كنند.
(4) پس از پايان مذاكرات, راي گيري به طرح عدم كفايت سياسي رئيس جمهور بعمل مي آيد. اين راي گيري علني و با ورقه است و نظر به اينكه جزء تصميمات مهم مجلس است, با راي دوسوم از نمايندگان حاضر صاحب راي در جلسه به تصويب مي رسد.
2. عزل رئيس جمهور: راي مجلس به عدم كفايت سياسي رئيس جمهور به اطلاع مقام رهبري مي رسد. عزل رئيس جمهور براساس بند 5 اصل يكصدو دهم قانون اساسي از اختيارات ايشان است. در واقع عزل نظر نصب رئيس جمهور از امور مهم است و در اختيار ولي امر قرار دارد.
3. محتوي و ماهيت بحث درباره عدم كفايت سياسي رئيس جمهور: مجلس شوراي اسلامي, بعنوان دادگاه با رئيس جمهور برخورد نمي كند و تخلفات او را بررسي نمي نمايد؛ آنچه مورد بحث و بررسي قرار مي گيرد و براساس آن مجلس درباره ادامه كار رئيس جمهور تصميم مثبت يا منفي اتخاذ مي كند, وجوه سياسي اعمال و شيوه هاي رفتار او است. حتي تخلفات قانوني وي نيز از اين ديدگاه بررسي مي شود؛ يعني به آثار و تبليغات سياسي تخلفات نظر مي شود, نه اصل تخلفات. در واقع مي توان احتمال داد كه برخي از تخلفات قانوني, از لحاظ قضائي, اهميت زيادي نداشته باشد و در عين حال آثار سياسي آن به گونه اي باشد كه كفايت سياسي رئيس جمهور را خدشه دار سازد؛ همچنين ممكن است بعضي از اين تخلفات از روي سوء نيت نباشد, ولي بر بي كفايتي سياسي رئيس جمهور دلالت كند.
مطابق قانون اساسي, قسمتي از وظايف و اختيارات رئيس جمهور, در زمينه مسائل سياسي به معناي عام_كه مسائل اداري مهم را هم در بر مي گيرد_به شرح زير است. اين موارد يا مستقيماً به اعمال و شيوه رفتار سياسي و سلوك اخلاقي رئيس جمهور مرتبط مي شود و يا بطور غير مستقيم تخلف از اجراي دقيق آنها داراي پي درامدهاي سياسي است:
_ اجراي قانون اساسي و تنظيم روابط قواي سه گانه با يكديگر.
_ رياست قوه مجريه(جز در مواردي كه مربوط به رهبر است)به گونه اي كه قوه مجريه را انسجام و هماهنگي ببخشد.
_ امضاي قوانين مصوب مجلس, يا همه پرسي و ابلاغ آنها.
_ نامزد كردن فردي براي نخست وزيري, معرفي براي كسب راي تمايل و صدور حكم براي شخصي كه مجلس به وي راي تمايل داده است.
_ امضاي عهدنامه ها و قراردادهاو... پس از تصويب مجلس.
_ ملاحظه تصويب نامه ها و آئين نامه هاي دولت و بررسي انطباق آنها با قوانين موضوعه.
_ اجراي تعهداتي كه در سوگندنامه رياست جمهوري آمده است از جمله: پاسداري از مذهب رسمي و نظام جمهوري اسلامي و قانون اساسي كشور, خدمت به مردم و اعتلاي كشور, ترويج دين و اخلاق, پشتيباني از حق و گسترش عدالت و پرهيز از خودكامگي.
_و....
عدم كفايت سياسي رئيس جمهور بايد با توجه به اين وظايف و تكاليف و نظاير آنها بررسي و روشن گردد كه بي توجهي و بي اعتنائي به كداميك از اين وظايف بطور مستقيم كفايت سياسي وي را خدشه دار ساخته و به انجام نرساندن كداميك از اين تكاليف بطور غير مستقيم در ظهور بي كفايتي سياسي رئيس جمهور موثر بوده است. بي كفايتي به گونه اي موجب اختلال نظام جمهوري اسلامي شود و يا در كارهاي اساسي اداري آشفتگي به وجود آورد, مديريت و تدبير رئيس جمهوري را در بوته شك و ترديد مي برد و اعتراضها و ايرادهائي به شرح زير, به ارزيابي منفي از كفايت سياسي وي مي انجامد:
(1) عدم انطباق اعمال رئيس جمهور با موازين اسلامي؛ در اين عنوان, شيوه رفتار و سلوك وي, اخلاق و رفتار و تقواي او نيز وارد مي شود.
(2) عدم اجراي صحيح قوانين , از جمله قانون اساسي, در مواردي كه اجراي قانون به عهده رئيس جمهور است.
(3) برقرار نساختن ارتباط منظم بين قواي سه گانه, يا عدم موفقيت در ايجاد اين ارتباط.
(4) تضعيف نظام جمهوري اسلامي از طريق بي اعتبار ساختن يا موهون نمودن قواي مذكور در قانون اساسي.
(5) به خطر افكندن حيثيت بين المللي جمهوري اسلامي ايران, از جهان اجتماعي, سياسي, فرهنگي و...
(6) مخالفت با جهت گيريهاي بنيادين نظام جمهوري اسلامي ايران و با بي توجهي به اين جهت گيريها.
و....
با توجه به اين نكات و نكاتي كه از لحاظ ماهيت و محتوي از اين سنخ باشد, نمايندگان مجلس درباره كفايت يا عدم كفايت سياسي رئيس جمهور, بحث مي كنند و اظهار راي مي نمايند.
بدينسان مسئوليت سياسي قوه مجريه در زمينه اي گسترده تر قرار مي گيرد كه همان رابطه سياسي مجلس و قوه مجريه باشد. مراحل و مدارج اين رابطه با كسب اطلاع از طرق گوناگون, شكايت مردم, تذكر و سئوال آغاز مي شود و به نظارت ارزيابي عملكرد مسئولان در محدوده وظايفشان مي انجامد. نقطه اوج اين نظارت و ارزيابي, بحث درباره مسئوليت سياسي رئيس جمهور در مقام رئيس قوه مجريه است كه قانون اساسي نيز بدان كفايت سياسي رئيس جمهور مي دهد.
نویسنده : دكتر حسن حبيبي
تهيه کننده
مقاله در